PPL INCLUSION DANS L'EMPLOI: L'EXAMEN EN SÉANCE.

Cette semaine et depuis ce mardi 15 septembre 2020, nous examinons en séance la Proposition de loi relative au renforcement de l'Inclusion dans l'Emploi par l'Activité Économique et à l'expérimentation "Territoire Zéro Chômeur de Longue Durée" (PPL IAE / TZCLD) que je porte avec mes collègues Marie-Christine VERDIER-JOUCLAS et Didier BAICHÈRE .

Pourquoi cette proposition? Retour sur l'essentiel du texte ainsi que sur des éléments de contexte.

Pour aller + loin: retrouvez l'intégralité de la proposition de loi en pdf en bas de page.

Cette proposition de loi, déposée par les députés des groupes LaREM et MoDem vise à renforcer deux dispositifs efficaces pour favoriser le retour à l’emploi des personnes qui en sont les plus éloignées , qu’ils soient chômeurs de longue durée, bénéficiaires des minimas sociaux, handicapés ou encore parents isolés.

En effet, si le chômage de longue durée avait amorcé une légère baisse en 2019, après dix ans d’une augmentation quasi ininterrompue, c ette amélioration est déjà remise en cause par la crise du Covid-19 . Ainsi, 2,685 millions de personnes étaient considérées comme demandeurs d’emploi de longue durée au 2ème trimestre 2020, en hausse de 5,2 % sur un trimestre.

Dans ce contexte, la proposition de loi a pour objectif d’accélérer le développement des structures d’insertion par l’activité économiques (IAE). Elle répond ainsi aux objectifs fixés par le Président de la République dans le cadre de la Stratégie nationale de prévention de lutte contre la pauvreté de créer 100 000 postes supplémentaires dans ce secteur d’ici 2022. Cet objectif s'est aussi traduit par l'adoption d'un Pacte d'ambition pour l'IAE, dont deux des trois mesures principales du titre Ier sont la traduction législative :

• La suppression de l’agrément délivré par Pôle emploi préalable à toute embauche dans une structure d’IAE (article 1er) ;
• La création d’un « CDI inclusion » à destination des personnes seniors de plus de 57 ans (article 2) ;
• L’instauration d’une expérimentation d’un « CDI renforcé » à destination des publics les moins agiles (article 3) .

Les articles du titre II visent à étendre l’expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée » . Cette dernière est issue d’une proposition de loi adoptée à l’Assemblée nationale en février 2016. Mise en œuvre dans dix territoires et pendant cinq ans, il devenait nécessaire pour prolonger l’expérimentation initiale et étendre la démarche à de nouveaux territoires, que soit votée une seconde loi d’expérimentation. En cohérence avec les évaluations qui en ont été faites, cette PPL prévoit une extension l’expérimentation limitée à 30 nouveaux territoires, en tirant parti des enseignements de la première vague, notamment sur les modalités de financement et de gouvernance.

Enfin le titre III clarifie différentes mesures d’ordre social : ajustement du calcul des allégements généraux de cotisations sociales à la suite de l’adoption du dispositif de « bonus-malus » sur les cotisations d’assurance chômage, prolongation de l’expérimentation du journal de bord pour les demandeurs d’emploi, compte personnel de formation etc.

Le Président de la République a fait de l’insertion par le travail un des piliers de la Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée en septembre 2018. L’insertion par l’activité économique a été considérée comme un des dispositifs le plus efficace pour favoriser le retour à l’emploi des personnes qui en sont les plus éloignées, qu’ils soient chômeurs de longue durée, bénéficiaires des minimas sociaux, handicapés ou encore parents isolés.

L’objectif de cette stratégie est d’accroître de 25 % le nombre de postes dans le secteur de l’IAE d’ici 2022, ce qui porterait à 240 000 le nombre de salariés du secteur, soit 100 000 salariés supplémentaires. Un effort budgétaire représentant 1 Mds€ a été voté par le Parlement en ce sens en 2020, afin de financer 20 000 aides au poste supplémentaires.

La crise du Covid-19 a durement impacté les entreprises sociales inclusives, comme de nombreux autres secteurs. Le Gouvernement a donc décidé de mettre en place un dispositif d’aides de 300 M€ pour répondre à l’impact de la crise et préserver les objectifs de développement de l’IAE et des entreprises adaptées. Ce budget provient du redéploiement de crédits qui n’avaient pas été utilisés en raison de l’activité partielle souvent mise en place.

L'insertion par l'activité économique constitue une réponse structurelle à l'objectif d'insertion des personnes vulnérables (chômeurs de longue durée, bénéficiaires des minimas sociaux, jeunes de moins de 26 ans en grande difficulté, travailleurs reconnus handicapés), qui ne bénéficient pas spontanément de la reprise économique et pour lesquelles la formation professionnelle ne constitue pas une réponse adaptée.

Le secteur contribue par ailleurs à la création d'activités économiques ancrées localement et investissant des activités non prises en charge par le marché (services d'aide à la personne, circuits courts dans l'agroalimentaire...).

La France comptait 3 803 structures de l’insertion par l’activité économique (SIAE) fin 2018. Ces structures spécialisées, comme les ateliers et chantiers d’insertion (1900 ACI), les associations intermédiaires (663 AI), les entreprises d’insertion (962 EI) ou les entreprises de travail temporaire d’insertion (278 ETTI) signent des conventions avec l’État qui leur permettent d’accueillir et d’accompagner ces travailleurs. La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a également prévu l'instauration en 2020 et à titre expérimental d'entreprises pour l'insertion par le travail indépendant (EITI).

Le Pacte d’ambition pour l’insertion par l’activité économique présenté par Thibaut Guilluy en septembre 2019 a marqué une seconde étape dans le développement du secteur de l’IAE. Ce pacte, co-construit avec les acteurs de l'IAE et le Conseil de l'inclusion dans l'emploi, propose 30 mesures pour atteindre les objectifs de création de 100 000 emplois supplémentaires d'ici 2022, annoncés par le Président de la République lors de la présentation de la stratégie de lutte contre la pauvreté.

La mise en œuvre de ce pacte s'articule autour des cinq axes suivants :

• Accompagner chaque bénéficiaire de l'IAE selon ses besoins en mobilisant tous les formats de parcours offerts par les SIAE, en créant un « CDI inclusion » pour les seniors, en développant les parcours d'alternance au sein de l'IAE. Cela passera également par l'accès facilité à la formation des salariés en insertion via la mobilisation chaque année de 60 M € du Plan d'investissement dans les compétences (PIC).
• Innover et libérer le potentiel de création d'emplois en augmentant le nombre de SIAE en activité et le nombre de parcours d'insertion (+100 000 d'ici 2022) en favorisant le développement des projets tout en maîtrisant le coût du dispositif.
• Rallier toutes les entreprises à la cause de l'insertion en accélérant le déploiement des clauses sociales dans la commande publique et les achats privés. La création de contrats « passerelle entreprise » aura pour objectif de faciliter la transition et d'accompagner les bénéficiaires dans l'emploi durable à la sortie de SIAE.
• Renforcer l'ancrage territorial de l'IAE par une transformation de la gouvernance en passant d'une logique administrative uniforme à une animation coordonnée au plus près des besoins. Il s'agira d'apporter un soutien spécifique aux territoires fragiles, de mobiliser les acteurs locaux et de développer le rapprochement et la coopération entre les structures.
• Simplifier, digitaliser et co-construire l'écosystème de l'IAE avec la création d'une Plateforme de l'Inclusion pour simplifier les procédures et d'une Académie de l'Inclusion pour former les acteurs de l'IAE et harmoniser les bonnes pratiques.

Deux mesures du Pacte d’ambition sont reprises dans la proposition de loi, qui représente en cela, une troisième étape importante.

• Suppression de l’agrément délivré par Pôle emploi

Le texte prévoit la suppression de l’agrément des publics délivré par Pôle emploi préalablement à l’embauche d’une personne dans une structure d’IAE. Désormais, l’éligibilité des personnes serait appréciée soit par un prescripteur (Pôle emploi, mission locale, CCAS…) soit directement par la structure elle-même. L’objectif est de faciliter l’embauche des personnes et de contrôler a posteriori, afin d’éviter de trop longues démarches administratives entre la structure, Pôle emploi et le demandeur d’emploi.

• Le « CDI inclusion »

Autre mesure du pacte reprise dans la proposition, la création d’un « CDI inclusion ». Les entreprises d’insertion, les ETTI, les associations intermédiaires et les ACI pourront conclure des CDI pour des salariés séniors. Ce dispositif a pour objectif de lutter contre le chômage des seniors, en leur permettant d’aller jusqu’à la retraite dans une structure d’insertion.

L'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée est issue d’une proposition de loi portée par le député Laurent Grandguillaume et adoptée à l’unanimité à l’Assemblée nationale en février 2016. Mise en œuvre dans dix territoires et pendant cinq ans, il devenait nécessaire pour prolonger l’expérimentation initiale et étendre la démarche à de nouveaux territoires, que soit votée une seconde loi d’expérimentation.

En novembre 2016, 10 territoires ont été sélectionnés par la ministre du Travail, Myriam El Khomri, pour se lancer dans l’expérimentation. En juin 2020, 822 personnes étaient embauchées dans les entreprises à but d’emploi (EBE) des 10 territoires. Depuis le début de l’expérimentation, ce sont 965 emplois qui ont été créés . Aujourd’hui, ce sont 122 projets émergents validés par le conseil d’administration de l’association TZCLD.

Portée initialement par l'association ATD Quart Monde, cette expérimentation s’inscrit dans le cadre défini par l’article 37-1 de la Constitution issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, reconnaissant le droit à l’expérimentation des collectivités locales.

L’approche qui sous-tend la proposition de loi se situe au croisement de deux composantes de la politique de l’emploi :

• l’aide à l’embauche de personnes rencontrant des difficultés particulières de retour ou d’accès à l’emploi;
• le développement sur les territoires d’une offre de services socialement utiles.

Le dispositif consiste à faire distribuer par un fonds, alimenté notamment par une dotation de l’État et des contributions de toutes les collectivités volontaires pour participer à l’expérimentation, une aide financière permettant à des entreprises relevant du secteur de l’économie sociale et solidaire, de recruter sous CDI, à temps plein ou, le cas échéant, à temps partiel, des « personnes durablement privées d’emploi » rémunérées au Smic .

Au niveau local, des comités ont pour mission d’identifier les personnes susceptibles de devenir bénéficiaires du nouveau dispositif ainsi que les besoins auxquels pourraient répondre les emplois ainsi subventionnés et, le cas échéant, de susciter la création d’entreprises appelées à être conventionnées dans le cadre du dispositif.

Au niveau national, le Fonds d’expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée a pour mission de superviser le pilotage incombant aux comités locaux, d’approuver leurs modalités de fonctionnement et le programme d’actions que le comité local s’est engagé à mettre en œuvre et de passer une convention avec chacune des entreprises volontaires afin de leur accorder le financement nécessaire aux embauches.

Ce dispositif s’inscrit dans une démarche d’activation des dépenses passives , c’est-à-dire d’un financement des emplois pérennes par la réaffectation de dépenses sociales destinées à compenser la privation d'emploi (chômage, minima sociaux, etc.).

Trois rapports d’évaluation ont été remis à la Ministre du Travail, Muriel Pénicaud, en novembre 2019, sur lesquels le Gouvernement et les parlementaires se sont appuyés avant de décider de son extension via cette proposition de loi . Il s’agit :

• du rapport intermédiaire du comité scientifique d'évaluation prévu par la loi ;
• du rapport d'évaluation économique de l'expérimentation de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'Inspection générale des finances (IGF) ;
• du rapport des deux acteurs du projet au niveau national, le fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée (ETCLD) et l'association Territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD).

Les deux premiers rapports sont nuancés. Tout en soulignant l’amélioration de la situation professionnelle et personnelle des personnes employées les EBE , le comité scientifique estime que les résultats ne permettent pas, à ce stade, de justifier la généralisation de l’expérimentation dans ses conditions de déploiement et de fonctionnement actuelles. En effet, plusieurs difficultés ressortent concernant le développement des structures et la construction des parcours professionnels des bénéficiaires de l’expérimentation :

• le principe de non-concurrence entre les activités de l'EBE et celles portées par les entreprises locales limite la performance économique des EBE tout en alimentant des tensions internes ;
• les situations de concurrence vis-à-vis de l'emploi public et des structures de l'insertion par l'activité économique (SIAE) – les collectivités soutenant le projet pouvant déléguer des activités qui étaient auparavant assumées par leurs services – ;
• l'ambition d'embaucher tous les volontaires parmi les « personnes privées durablement d'emploi » (PPDE) d'un territoire a créé des difficulté économiques et organisationnelles : l'intégration rapide de salariés a suscité des tensions ou des formes de découragement, du fait de l'absence d'un management intermédiaire structuré et du temps de latence correspondant à la recherche de nouvelles activités.

Par ailleurs, selon les deux rapports, les gains socio-fiscaux de l’expérimentation s’avèrent plus faibles qu’anticipé à ce stade de l’expérimentation . L’activation des dépenses passives pour les salariés des EBE, au cœur du modèle économique de l’expérimentation, induirait, en effet, des économies plus faibles qu’anticipées pour la collectivité.

Dans leur rapport et leur communiqué diffusés le 25 novembre 2019, le fonds d'expérimentation et l'association TZCLD contestent les hypothèses retenues par l’Igas-IGF pour réaliser les calculs d’activation des dépenses passives, dans un contexte d'absence de donnée pour 46% des salariés. Pour eux, il importe de réellement mesurer « les impacts collectifs du chômage sur les personnes et les territoires », dans l'esprit de la loi d'expérimentation qui faisait référence aux nouveaux indicateurs de richesse.

En cohérence avec les évaluations qui en ont été faites, cette proposition de loi prévoit donc non pas une généralisation mais une extension l’expérimentation limitée à 30 nouveaux territoires . En outre, elle tire parti du déploiement et des enseignements de la première vague, notamment sur les modalités de financement et de gouvernance.

Pour aller + loin: retrouvez ci-dessous l'intégralité de la Proposition de loi en pdf.